西方国家应对金融危机的国有化措施分析

StanleyKroll

　　摘要：西方国家国有化和非国有化经历过几次交替，国有化之所以能够成为西方国家解决金融危机、经济危机的重要手段之一，是因为国有企业是一种特殊企业，具有不同于私有企业的特殊性质，在抵御危机方面有优势。作为在金融危机的非常时期采取的非常手段，这次国有化不会改变西方国家私有制的统治地位，但对于降低金融机构破产风险，恢复金融机构功能，避免对实体经济的更大冲击，具有重要的甚至决定性作用。同时，这次国有化对于我们进一步了解西方国家的政治经济体制，认识国有经济在市场经济中的特殊功能，坚持和完善社会主义基本经济制度，更好地发挥国有经济和国有企业的作用，具有重要的启示。
　　2007年美国次贷危机爆发，2008年9月危机迅速恶化并演变成国际金融危机。为控制危机蔓延，稳定资本市场，恢复金融机构作用，避免对实体经济造成更大冲击，美国和欧洲等国政府接连果断采取行动，几乎同步公布了金融业救助方案，推出了降低存款准备率、基准利率、提高存款保险保障额度直至实行存款全额保障、设立救助基金及金融机构国有化等措施，救助濒临倒闭的大型金融企业和工业企业。其中，美国、英国、德国等西方国家采取的国有化措施引起了广泛关注和讨论。本文考察了西方国家这次国有化措施的主要内容，分析了西方国家国有化的历史脉络和本次国有化的具体原因，进一步阐述了国有企业的性质和特点，解释了国有企业为什么能够成为不少西方国家应对金融危机、经济危机的最后手段。
　　一、本次国有化措施的主要内容
　　美国、英国、德国等国家的救助方案中，一项重要措施是动用财政资金对商业银行等金融机构注资并对其债务提供担保，以此换取被救助金融机构的优先股或普通股，甚至控股权，并对被救助金融机构高管薪酬和信贷投放等进行干预。这三个国家2008年以来国有化的重要事例如表1所示。
　　美国政府。2008年9月起相继宣布以相关机构优先股、认股权证或普通股为交换，向房利美?房地美、美国国际集团、花旗集团等大型金融企业注资，以避免其因资金周转问题而倒闭。奥巴马就任伊始即提出资本援助方案。按照该方案，美国风险加权资产在1000亿美元以上的19家主要银行应接受压力测试。如果金融机构潜在的损失程度较高，无法通过压力测试，且无自行筹款能力，政府就会进行注资，并有权对注资金融机构的经营和利润分配、高管薪酬进行干预。2009年6月，通用汽车公司向美国纽约联邦破产法院申请破产保护，进行破产重整。重整后新通用汽车公司的股份将由债转股形成，其中，60%的股份由美国联邦政府持有。上述被救助金融机构和企业的产权结构发生了从私有向部分国有的历史性转变。
　　英国政府2008年10月8日宣布用500亿英镑购买主要金融机构的优先股，其中250亿英镑用于购买阿比国民银行(Abbey National)、巴克莱银行(Barclays Bank)、苏格兰哈里法克斯银行(HBOS)、汇丰银行(HSBC)、诺森罗克银行(Northern Rock)、莱斯TSB银行(Lloyds TSB)、苏格兰皇家银行集团有限公司(Royal Bank of Scotland Group PLC)、渣打银行(Standard Chartered Bank)和国家建房互助会(Nationwide Building Society)等大型金融机构的优先股，另外250亿英镑用于购买其他金融机构包括在英国设立分行的外国银行的优先股。英国财政大臣阿利斯泰尔.达林2009年1月19日公布第二轮金融救助方案。根据该方案，在英国注册的有权接受贷款且资产在250亿英镑以上的金融机构可参加该救助计划，有关银行可通过支付现金或向政府派送优先股换取政府对其相关资产的担保。经过上述救助，英国政府成为诺森罗克银行、布拉德福德一宾利银行(Bradford & Bingley)、苏格兰皇家银行和莱斯TSB银行的最大股东。这次救助被认为是英国政府将金融机构半国有化。
　　德国内阁和上议院分别于2009年2月18日和4月3日投票通过《救援兼并法》，总统克勒4月7日签署该法。该法允许政府对陷入困境的银行实行国有化，并强调银行国有化是“最后手段”，国有化银行只能在“没有任何其他合理的法律和经济办法来维持金融市场稳定的情况下”才能实施。该法规定，对银行实行强制性国有化的动议必须在2009年6月30日之前提出，并在10月31日前执行。该法的主要作用在于防止大型银行破产。这是德国自1931年以来首次通过允许政府对银行进行强制性国有化的法案。由于历史原因，国有化银行在德国引起巨大争议。德国财政部长施泰因布吕克认为，该法专为德国住房抵押贷款银行设计，对公众利益的影响有限，并未预见到其他德国银行也需要照此方法来救助。
　　二、国有化的历史脉络和本次国有化的缘由
　　西方资本主义国家的发展过程中，实行自由竞争的市场经济，私有制一直是所有制的基础和主体，但经济体系中也一直存在一定数量的国有经济(国有企业)。在其发展初期国有经济规模相当小，两次世界大战及20世纪的几次金融危机、经济危机迫使西方国家多次采取大规模国有化措施。19世纪末和20世纪以来，美国、英国、德国国有化的典型事例如表2所示。随着西方国家国有经济规模的扩大，国有企业的弊端逐步显现，亏损严重、效率低的问题越来越突出，财政负担越来越大。20世纪70年代末、80年代初，社会对国有企业进行改革的呼声不断高涨。在新自由主义思潮的影响下，西方国家掀起了大规模私有化浪潮，大型国有企业公司进行公司化改造并出售国有股权，中小型国有企业直接出售给私人经营或实行公私混合经营。20世纪80、90年代，一些西方国家纷纷对基础设施领域的国有企业进行私有化改造。值得注意的是，即使是在这次大规模私有化时期，也有一些国有化事件。
　　由此可见，西方国家的国有化和非国有化往往交替出现。国有经济大多在战争和经济危机时期发展较快，一旦战争或危机结束，为改善企业绩效、提高效率和减轻财政负担而进行的改革，国有经济就会大大收缩，甚至发起大规模私有化运动。但是，每一次私有化都不是也不可能彻底消灭国有企业，即使是撒切尔政府在20世纪70年代末掀起的大规模私有化浪潮，也没能将全部国有企业实现私有化。国有企业虽然分布领域和数量减少了，但是仍然在许多战略领域，特别是基础设施和公用事业领域发挥着重要作用。
　　西方国家推崇私有制和自由竞争，将私有企业国有化不仅损害私人所有者权益，也背离其基本价值观。国有化之所以能够成为不少西方国家解决金融危机、经济危机的最后手段，是因为国有企业是一种特殊企业，具有特殊的性质。世界上没有十全十美的企业形式，任何一种企业形式都有自身的优点，也必然有某些缺点或弱点，国有企业也不例外。金碚(1999)论证了国有企业所具有的五个性质和特点，西方国家把国有化作为应对这次金融危机重要措施的原因也可以在这个框架下得到解释。
　　第一，国有企业能够克服私有产权的局限性，具有更大的风险承受能力。
　　国有化所以能增加企业抵御风险的能力，是因为在市场经济体制下，一般企业实行以自由契约为基础的法人制度，即自然人和法?可以按《民法》、《商法》、《公司法》等所规定的一般规则以及工商行政管理的一般制度自由地建立企业，并按自己的意愿自己经营或委托他人经营企业。而国有企业并不是一般民事主体自由契约的产物，其资本金主要来自政府财政投资、借款和发行债券，在应对危机时更容易取得政府的支持。国有企业产权制度的这个优点，可以使其克服私有产权的局限性，具有更大的风险承担能力。
　　第二，国有企业具有“公共性”和“企业性”双重性质，可以超越单纯的商业利益目标。
　　“公共性”是指国有企业所有权全部或部分归政府所有，往往承担一定的社会经济责任和体现国家意志。“企业性”是指国有企业也是独立的企业法人，具有自己的商业利益目标。西方国家设立国有企业的主要目的并不是经营获利，而是希望其能够以企业行为实现政府的政策意图，达到政府以其他经济和行政手段干预经济所不能达到的效果。为了保证国有企业实现这部分公共职能，西方国家能够长期容忍国有企业的低效率和亏损，并支付大量补贴。实践证明，国有企业在增加就业、引导投资、平衡各种社会经济关系以及促进国家宏观经济目标的实现方面，确实能够发挥独特作用。在某些经济效益较差而社会效益较好的特殊行业或特殊领域，需要国有企业的进入。因此，国家可以通过建立国有企业来实现一定的社会政策目标。国有企业的这一独特优点决定了大多数市场经济国家，包括像美国这样的对国家干预经济抱有强烈反感的国家，都离不开国有企业。同这一优点相联系的是，由于国有企业被赋予超越商业利益之外的其他目标，虽然可能削弱其市场竞争力，但在应对危机中可能发挥私有企业不能发挥的作用。在金融危机前景不明朗的情形下，私有银行一般会收紧贷款投放，国有化后，政府可能迫使银行管理层服从政府的意志，迅速处置不良资产，让信贷重新开启。
　　第三，国有企业拥有比私有企业更多的融资渠道，更容易取得财政补贴。
　　西方国家国有企业除了可以和私有企业一样通过商业银行融资外，还可以获得财政拨款、财政补贴、财政担保、国际金融市场发行主权债券、接受外国政府贷款等，这使其拥有更强的融资能力。例如，田纳西河流域管理局(TVA)、美国邮政服务(USPS)和美国全国铁路客运公司(Amtrak)是美国联邦政府拥有的像企业一样运营的机构。TVA负责整个田纳西河流域灌溉、洪水控制、农业和工业发展，牵涉到7个州，其收支一直纳入联邦预算，还可以向财政部借款。USPS是根据1971年邮政重组法，对联邦政府邮政部(Post Office Department)进行改组设立的一个联邦机构。USPS像企业一样经营，但其收入无法弥补支出，一直依靠联邦政府公共服务拨款、低价邮件补贴拨款和收入放弃拨款来维持运转。Amtrak通常通过美国联邦政府年度拨款(赠款)方式获得补贴。国有企业强大的融资功能，成为金融危机、经济危机中提振投资者信心和促进经济稳定的有力保障。
　　第四，国有?业具有较高的信誉，不容易破产。
　　这是因为国有企业以国家为背景，出现经营、财务等困难时容易取得政府支持，通常具有比非国有企业更强的稳固性。在所有的国家，国有企业都不像一般民营企业那样容易破产倒闭。有的国家甚至通过法律明确规定，非经国家权力机关议会批准国有企业不得关闭或改变经营方向。如此的较高信誉和稳固性，使国有企业能够保持更强的应对危机能力。
　　第五，国有企业经营领域特殊，与政府关系密切。
　　国有企业在资本金、信贷、决策、经营、审计等方面与政府的联系较多，很多问题要靠与政府部门的沟通来解决。国有企业往往由政府特许经营一定的业务领域，可以获得垄断经营的优势。国有企业在组织形式和治理结构上无论怎样相似于非国有企业，都不可避免地会受到政府的更多影响，更易于与政府建立密切的关系。当国有企业遇到重大的不利影响时，有可能受到政府的特别关照，至少，国有企业在向政府反映困难、要求关照方面，有较便利的条件和谈判地位。
　　来源：《经济研究》2009年第11期
　　市场经济, 金融, 社会主义, 次贷危机, 国有企业